Miesięcznik informatyków i menedżerów IT sektora publicznego

Grzegorz Gacki

Prawo do e-głosowania

TECHNOLOGIE | Prawo wyborcze jest jednym z głównych praw obywateli. Każdy z nas może – po uzyskaniu pełnoletności – wybierać swoich przedstawicieli do władz ustawodawczych lub prezydenta. Zastanawiamy się, czy i jak można wykorzystać w tym celu systemy komputerowe.

Fot. D. Stańda

Wybory w Polsce realizowane są tradycyjnymi metodami - za pomocą kart wyborczych, bez możliwości użycia maszyn głosujących. Jesteśmy pozbawieni możliwości głosowania poprzez pełnomocnika i zdalnego udziału w wyborach - czy to drogą pocztową, czy za pomocą narzędzi teleinformatycznych (na przykład przez Internet). Sposób głosowania został dokładnie określony w obowiązujących ordynacjach wyborczych (do Sejmu i Senatu, do Parlamentu Europejskiego, na prezydenta, do rad gminy, rad powiatów i sejmików wojewódzkich). Przykładowo, w przypadku wyborów do Sejmu i Senatu (parlamentarnych) głosowanie odbywa się - jak to określa Ordynacja wyborcza - "przy pomocy urzędowych kart do głosowania". Wzór i treść takich kart jest również określona w odpowiednich przepisach. Nadzór nad rzetelnością realizacji procesu wyborczego pełnią komisje wyborcze oraz mężowie zaufania.

Wyborcze mrzonki

Konstytucyjny wymóg tajności głosowania zgodnie z obecną procedurą odbywa się przez dyskretne oddanie głosu na karcie (najczęściej w odpowiednio przygotowanych, zasłoniętych przez wzrokiem innych boksach) oraz wrzucenie takiego głosu do zbiorczej urny. Procedura taka - w założeniu - ma uniemożliwiać powiązanie konkretnego głosu z oddającą go osobą, co ma wypełniać wymóg tajności głosowania.

Niestety, taki sposób ma duże wady - wysokie koszty, brak weryfikowalności oraz względną łatwość manipulacji przez komisje wyborcze. Wysokie koszty wynikają głównie z konieczności zapewnienie pełnej infrastruktury wyborczej (lokale, wystrój lokali, urny, karty wyborcze, adaptacja lokali) oraz obsługi "ludzkiej" (koszty opłacenia członków komisji wyborczych). Brak weryfikowalności oznacza niemożność sprawdzenia z odpowiednim prawdopodobieństwem, przez pojedynczego wyborcę, czy jego głos został uwzględniony i poprawnie zliczony. Ta cecha obecnego systemu wyborczego wynika z samej jego konstrukcji systemowej i jest niemożliwa do usunięcia. Niestety, "skażeniem" systemowym jest też możliwość manipulacji przez komisje wyborcze - na przykład przez unieważnianie głosów lub dorzucanie głosów do urny. Owszem, możliwość takich ingerencji można na różne sposoby ograniczać, jednak ze względu na występujący czynnik ludzki, prawdopodobieństwo manipulacji zawsze występuje.

Logicznym następstwem przyjęcia tezy, że za wzrost prawdopodobieństwa fałszerstw w całym systemie wyborczym (od oddawania głosów, poprzez ich zliczanie, przekazywanie wyników oraz sumowanie i przeliczanie na mandaty) odpowiadają głównie ludzie, jest maksymalna eliminacja czynnika ludzkiego. Teza o tyle ciekawa i atrakcyjna, co niekoniecznie zawsze prawdziwa. Czyżby więc e-głosowanie było jedynie mrzonką, a sami bylibyśmy skazani na jedynie tradycyjną formę udziału w wyborach? Odpowiedź na to pytanie wymaga jednak dokładnego określenia, czym jest
e-głosowanie (e-voting) oraz precyzyjnego przedstawienia wymagań go dotyczących. Cała reszta jest zaś kwestią odpowiedniego zaprojektowania systemu i stworzenia jego implementacji technicznej.

Zdalnie czy elektronicznie

Dyskutując o e-votingu, należy najpierw zdefiniować, czym właściwie jest. Techniki teleinformatyczne są wykorzystywane w systemie wyborczym na trzy różne sposoby. Po pierwsze, służą do zbierania, opracowania i obrazowania wyników przesyłanych z tradycyjnych komisji wyborczych, w których głosy oddaje się za pomocą znanych nam kart do głosowania. System taki obowiązuje w Polsce - obwodowe komisje wyborcze przekazują dane do systemu teleinformatycznego jeszcze przed przesłaniem oficjalnych protokołów do komisji wyższego szczebla. Taki system wizualizacji działa w Internecie pod auspicjami Państwowej Komisji Wyborczej (dostępny pod adresem www.wybory2007.pkw.gov.pl). Umożliwia on dodatkową ograniczoną kontrolę przez obywateli procesu wyborczego, pozwala bowiem na sprawdzenie wyników publikowanych w systemie zobrazowania z protokołami ogłaszanymi przez obwodowe komisje wyborcze. Po prostu można przekonać się, czy dane z danego obwodu głosowania podawane przez PKW są zgodne z tymi podanymi w protokole. Oczywiście, szersze wykorzystanie takiej procedury kontroli wymaga współdziałania wielu osób, ale jest dobrym przykładem jasnego i prostego nadzoru obywateli nad procesem wyborczym. System jest zrozumiały i przejrzysty. Niestety, służy prezentacji jedynie zbiorczych wyników, jest więc tylko uzupełnieniem tradycyjnego głosowania, zwiększającym wprawdzie jego przejrzystość, ale nie eliminującym jego systemowych wad (głównie wspomnianej wcześniej weryfikowalności i względnie łatwej możliwości fałszerstw). Co warto podkreślić, elektroniczna wizualizacja wyników jest prowadzona równolegle do tradycyjnego zbierania wyników głosowań (odbywającego się przez przesyłanie papierowych protokołów) i jest głównie procesem służącym przyspieszeniu zbierania wyników cząstkowych. Nie wpływa na końcowy rezultat wyborów, gdyż ten jest określany w sposób tradycyjny.

Kolejnym obszarem zastosowania technologii teleinformatycznych w procesie wyborczym jest głosowanie wspomagane elektronicznie. W tym przypadku systemy komputerowe służą bezpośrednio przyjmowaniu i zliczaniu głosów. Przy głosowaniu wspomaganym elektronicznie głosy są oddawane przez wyborców osobiście w lokalach wyborczych, ale nie na kartach wyborczych, tylko za pomocą wyspecjalizowanych komputerów wyborczych. Ten sposób głosowania ma bardzo poważną zaletę - przez rezygnację z papierowych kart wyborczych eliminuje konieczność ich "ręcznego" zliczania (a więc - teoretycznie - eliminuje z tego etapu czynnik ludzki), co za tym idzie - również teoretycznie - potencjalnie zapobiega pewnemu typowi fałszerstw i pozwala na niemal natychmiastowe zliczanie głosów przez komputer wyborczy i przekazywanie ich do głównego systemu. Niestety, prawa Murphy'ego obowiązują również i tej dziedzinie, i z pozoru bezpieczne systemy - jak pokazała praktyka - takimi
nie są.

Przez Internet

Ostatnim sposobem zaaplikowania technologii teleinformatycznej do procesu wyborczego jest wprowadzenie głosowania zdalnego. Różne jego warianty były już stosowane w tradycyjnych systemach (głosowanie poprzez pełnomocnika czy za pośrednictwem poczty), powodując, niestety, zagrożenie manipulacjami. Rozwój i upowszechnienie Internetu pozwolił na ziszczenie idei "elektronicznego" głosowania zdalnego. W tej wersji e-głosowania, określanej również jako
i-głosowanie (i-voting), głosy są oddawane za pośrednictwem Internetu, z dowolnej lokalizacji. Ich przyjmowaniem i zliczaniem zajmuje się główny komputerowy system wyborczy. Również i ten system e-głosowania, zastosowany w wyborach powszechnych, budzi zastrzeżenia i kontrowersje. Wynikają one głównie z trudności w pogodzeniu dwóch przeciwstawnych warunków głosowania - tajności oraz identyfikacji głosującego. Z jednej strony musi on mieć bowiem pewność, że jego głos jest anonimowy (tajność wyborów), z drugiej konieczne jest przekonanie, że głosują jedynie osoby uprawnione wyrażające swoją wolę.

Wybory wspomagane elektronicznie rozwiązują wiele problemów charakterystycznych dla tradycyjnego głosowania. Teoretycznie eliminują np. możliwość dorzucania głosów do urn. Ta forma pozwala też dość poważnie obniżyć koszty przeprowadzania wyborów, a brak konieczności udania się do lokalu wpływa na wzrost frekwencji, co również ma znaczenie. I-voting umożliwia również udział w procedurach demokratycznych osobom dotychczas praktycznie z nich wykluczonym - niepełnosprawnym, starszym, oddalonym od komisji wyborczych, a także tym, którym tryb życia czy wykonywana praca nie pozwala na oddanie głosu drogą tradycyjną. Ta forma e-wyborów zwiększa dostępność procedury wyborczej i uniezależnia ją od lokalnych obwodów i lokali wyborczych. Niesie jednak zagrożenia związane z uczciwością wyborów, może bowiem umożliwiać masowe handlowanie głosami. Poprawna implementacja techniczna i-votingu musi się więc wiązać z niemożnością udowodnienia osobie kupującej głos decyzji wyborcy.

Wybory przez Internet są jednak najmocniej obarczone innym problemem - połączenia konieczności pogodzenia pewnego i jednoznacznego potwierdzenia tożsamości głosującego z zapewnieniem tajności głosowania. Poprawny system i-votingu musi więc bezwzględnie zapewniać potwierdzenie tożsamości (na przykład za pomocą bezpiecznego podpisu elektronicznego) i gwarantować anonimizację wyników głosowania. System powinien też być zrozumiały dla przeciętnego wyborcy, niezbyt zaawansowanego w wiedzy technicznej, musi być dostępny dla niezależnych audytów. Bezwzględnie konieczne jest, aby mogli go kontrolować wyborcy. Musi być także odporny na wszelkie ingerencje ludzkie - czy to celowe (manipulacje, fałszerstwa wyborcze), czy mimowolne (nieumyślne błędy i omyłki). Niestety, konstrukcja takiego systemu musi uwzględnić brutalną prawdę - na żadnym etapie jego działania nie można zakładać uczciwości ludzi - ani wyborców, ani osób odpowiedzialnych za obsługę wyborczego systemu komputerowego czy infrastrukturę telekomunikacyjną. System i-votingu jest zagrożony atakami z każdej strony i z różnych powodów - musi być na nie strukturalnie odporny.

Wygoda czy zagrożenie

Zwolennicy i przeciwnicy wprowadzenia do systemu prawnego możliwości głosowania przez Internet ścierają się już od wielu lat. Obie strony przytaczają na poparcie swoich racji liczne argumenty.

Pierwsza grupa zwraca uwagę na możliwość zwiększenia frekwencji. W akcie wyborczym mogłyby bowiem bez problemu uczestniczyć osoby przebywające z dala od siedzib obwodowych komisji (emigranci, osoby podróżujące, pracujące "mobilnie") lub niepełnosprawne bądź z innych względów nie mogące dotrzeć do lokalu. Zwolennicy i-votingu wskazują, że obowiązkiem państwa jest umożliwienie, szczególnie w obliczu pojawienia się rozwiązań technologicznych, łatwiejszego wykonywania jednego z podstawowych praw obywatelskich - czynnego prawa wyborczego.

W Polsce teleinformatykę wykorzystuje się do szybszego przekazywania wyników głosowań z komisji oraz do wizualizacji i prezentacji szczegółowych rezultatów wyborów.

Nie do pominięcia jest również aspekt finansowy - wybory tradycyjne są bowiem operacją dość kosztowną, a przeniesienie głosowania na odpowiednią platformę technologiczną mogłoby przynieść spore oszczędności. Dodatkowo, internetowy system e-wyborczy mógłby oferować wyborcom funkcje niedostępne w tradycyjnym modelu - na przykład możliwość weryfikacji głosu (sprawdzenia, czy został zliczony). Odpowiednio zaprojektowany system pozwoliłby również ograniczyć niektóre rodzaje oszustw wyborczych - na przykład zablokować dorzucanie głosów do urny czy poważnie ograniczyć możliwość handlu głosami.

Z kolei przeciwnicy e-głosowania i i-votingu wysuwają argumenty natury fundamentalnej. Najważniejszy z nich to brak gwarancji zachowania podstawowej cechy głosowania, czyli tajności. Według przeciwników automatyzacji głosowania brak gwarancji anonimowości wynika z dwóch przesłanek. Po pierwsze, tajność głosowania stoi w sprzeczności z wymaganiem silnego uwierzytelnienia związanego z potwierdzeniem tożsamości wyborcy. Po drugie - w stosowanych dotychczas systemach i-votingu anonimizacja głosów prowadzona jest jedynie w systemie centralnym, pozostającym poza jakąkolwiek kontrolą wyborcy. Przeszkodą jest też - przynajmniej w obecnych warunkach - konieczność jednoznacznego potwierdzenia tożsamości, np. za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego. W tym miejscu wracamy do niezmiennika wszelkich koncepcji typu "e-" (e-urząd, e-wybory, e-podatki), czyli sławnego kwalifikowanego podpisu elektronicznego, a w szczególności jego niskiej popularności i wysokiej ceny.

Krytycy głosowania za pomocą votomatów zwracają uwagę również na problemy praktyczne, które pojawiły się podczas realnych wyborów (więcej na ten temat - patrz str. 18) w krajach, w których zaprzęgnięto do pracy maszyny. Dostępne na rynku urządzenia do głosowania nie zapewniały odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, wykorzystano w nich przeważnie systemy operacyjne ogólnego przeznaczenia i specjalizowane oprogramowanie, które nie zostało poddane niezależnej certyfikacji według uznanych norm. Czynniki te nie dawały gwarancji uczciwości głosowania. Pojawiły się też problemy ze stabilnością i uruchamianiem votomatów, co przy sztywno określonych ramach czasowych wyborów mogło skutkować niemożnością oddania głosu. Nie bez znaczenia jest również bardzo wysoki koszt zakupu takich maszyn, zwłaszcza w porównaniu z tradycyjnymi komputerami i faktem, że w normalnych warunkach votomaty są używane raz na kilka lat. Zestaw komputerów wyborczych dla każdej komisji jest z pewnością kosztowniejszy niż urna oraz papierowe karty do głosowania. W okresie między wyborami maszyny takie trzeba także przechowywać w odpowiednich warunkach.

Uwaga, fałszerstwa

E-głosowanie nie rozwiązuje wszystkich słabych punktów tradycyjnych wyborów, często nawet generuje nowe problemy i to na znaczną skalę. Nie da się też ukryć, że klasyczne głosowanie niesie pewne systemowe zagrożenia, związane z rzetelnością i uczciwością wyborów. Cechy idealnego systemu wyborczego zostały już opisane wcześniej - warto tu wspomnieć choćby o tajności, weryfikowalności (lokalnej oraz globalnej), transparentności, odporności na oszustwa (dorzucanie głosów do urny, unieważnianie głosów) czy utrudnieniu handlu głosami.

Tradycyjny system pozwala na zadowalającą tajność oraz transparentność. Znacznie już gorzej jednak się sprawuje w kwestii weryfikowalności czy odporności na oszustwa. Pojedynczy wyborca nie jest bowiem w stanie sprawdzić, czy jego głos został poprawnie zliczony. Odporność na oszustwa jest w istocie dość iluzoryczna - po pierwsze, dość łatwo dorzucać do urny dodatkowe karty - nie ma najmniejszego problemu z ich powieleniem w dobie powszechnie dostępnych drukarek. Nie jest pewne również samo zabezpieczenie kart w postaci pieczęci komisji. Na etapie zliczania głosów w prosty sposób można je "unieważnić" przez dopisanie dodatkowego krzyżyka. Oczywiście, ryzyko takich zachowań ma redukować "komisyjność" wyborów, czyli nadzór zbiorowy oraz obecność obserwatorów - mężów zaufania. Tradycyjny sposób głosowania nie jest też całkowicie odporny na handel głosami. Taki proceder ma sens wówczas, gdy sprzedający głos jest w stanie udowodnić kupującemu, jaki oddał głos. Takim "potwierdzeniem" może być na przykład fotografia karty wyborczej z odznaczonym "odpowiednim" kandydatem, wykonana aparatem w telefonie komórkowym.

Systemy e-wyborów nie usuwają wszystkich wad tradycyjnego głosowania, niektóre z zagrożeń przenoszą zaś na wyższy poziom. Podczas wyborów w USA w 2002 roku ponad dwie trzecie z zakupionych za sumę 125 mln dolarów komputerów wyborczych miało usterki, a liczba źle zliczonych lub zagubionych głosów stanowiła od 8 do 48%. Również w 2002 roku amerykański programista Clinton Curtis opisał aplikację mającą modyfikować zliczane głosy i preferującą dowolnego kandydata, przy jednoczesnym zachowaniu łącznej liczby głosów. Błędy w oprogramowaniu oraz działaniu komputerów wyborczych umożliwiały (przynajmniej teoretycznie) manipulowanie wynikami wyborów, co nie pozwalało na uznanie wyborów przeprowadzanych wyłącznie za pomocą urządzeń elektronicznych za transparentne.

Systemy służące do e-wyborów nie usuwają wszystkich wad tradycyjnego głosowania, niektóre z zagrożeń zaś przenoszą na wyższy poziom.

Głosowanie za pomocą votomatów zaczęło budzić już coraz poważniejsze wątpliwości prawne. W Niemczech problem okazał się na tyle poważny, że zajął się nim tamtejszy Trybunał Konstytucyjny, który 3 marca 2009 roku uznał, że wprowadzenie komputerowych maszyn do głosowania w wyborach w 2005 roku było niezgodne z konstytucją. Wcześniej władze założyły, że akt wyborczy dokonany za pomocą takich maszyn da się łatwo zweryfikować. Głównym argumentem niemieckich sędziów konstytucyjnych było gwarantowanie przez ustawę zasadniczą możliwości kontroli przebiegu wyborów przez obywateli. Niestety, wady systemów e-votingu opartych na maszynach spowodowały w wielu krajach wycofanie się z tego sposobu.

Rozsądnym wyjściem okazało się opracowanie systemów "hybrydowych", z użyciem, co prawda, papierowych kart wyborczych, ale z elementem przetwarzania ich za pomocą komputerów. W tego typu systemach wyborca po oddaniu głosu otrzymuje zakodowane potwierdzenie pozwalające zweryfikować, czy jego głos został uwzględniony. Potwierdzenie dodatkowo nie pozwala wyborcy na wykazanie, na kogo głosował, co czyni handel głosami nieopłacalnym.

Podstawowe zagrożenia i-votingu to trudność zapewnienia tajności głosowania oraz możliwość szerokiego handlu głosami. To ostatnie zagrożenie można w dość prosty sposób ograniczyć, czyniąc handel nieopłacalnym. W sprytny sposób problem ten rozwiązali projektanci internetowego systemu wyborczego w Estonii. Wprowadzili oni bowiem możliwość unieważniania głosu, więc i wielokrotnego głosowania, przy czym ważny był tylko głos ostatni (a właściwie nieuważniony). Łatwo sobie wyobrazić bezsens kupowania głosów w takiej sytuacji - potencjalny sprzedajny wyborca głosuje na kandydata A,
inkasuje od niego zapłatę i unieważnia głos, następnie głosuje na kandydata B, znów inkasując nagrodę i unieważniając głos, a na koniec na własnego kandydata C (tym razem bez unieważnienia) - i jest to jedyny głos ważny. W systemie tym kupujący nie ma żadnej gwarancji, że głos, za który zapłacił, został oddany na niego.

W i-głosowaniu problemem jest również sam komputer głosującego, w którym może być zainstalowane wrogie lub niebezpieczne oprogramowanie. Wirusy, robaki, konie trojańskie czy same właściwości systemu operacyjnego mogą mieć istotny wpływ na tajność oraz bezpieczeństwo wyborów.

Komu to potrzebne

Głosowanie zdalne może być niewątpliwie atrakcyjną metodą udziału w demokratycznych procedurach dla osób przebywających z dala od punktów wyborczych (czy macierzystych komisji) lub mających problemy z dotarciem do nich. Jest to więc znakomita propozycja dla emigrantów, studentów, niepełnosprawnych i innych osób, którym wykonywana praca nie pozwala na udział w wyborach. Wprowadzenie głosowania zdalnego za pośrednictwem Internetu może być również okazją do aktywizacji dotychczas biernych grup wyborców - głównie młodzieży. Oczywiście, odrębną kwestią jest przygotowanie odpowiedniego modelu głosowania, redukującego zagrożenia przejrzystości, tajności i bezpieczeństwa takich wyborów. To jest jednak problem polityków - opracowane są już różne modele głosowania zdalnego, w tym gwarantujące tajność i transparentność wyborów, a odpowiedzialnością polityków jest to, czy i jaki system przyjąć.

Nie można nie zgodzić się z argumentami zwolenników i-votingu, że wprowadzenie zdalnego głosowania wyborczego dałoby efekt profrekwencyjny. To jednak może się okazać gwoździem do trumny tej idei. Nie można mieć złudzeń, że ugrupowania polityczne, zanim ewentualnie poprą taki pomysł, dokonają szczegółowej analizy korzyści i kosztów. Zysków mierzonych ewentualnymi głosami dla swojej partii i strat definiowanych poparciem dla konkurentów politycznych. Wydaje się, że w tej kwestii podział będzie przebiegał między partiami liberalnymi i socjaldemokratycznymi z jednej strony (mającymi duże poparcie w elektoracie miejskim, lepiej wykształconym, szerzej "zinternetyzowanym") a ugrupowaniami konserwatywnymi, ludowymi, narodowymi i prawicowymi z drugiej (jak wskazują badania, opierającymi się na elektoracie wiejskim, małomiasteczkowym, nieco gorzej wykształconym). Kwestia poparcia politycznego dla tej idei sprowadzi się właściwie do pytania, na kogo zagłosują "zdalni wyborcy", niebiorący wcześniej z różnych względów udziału w wyborach tradycyjnych. Humorystycznie cały problem można by podsumować stwierdzeniem, że i-voting wyeliminowałby wpływ pogody na wyniki wyborów - bo część wyborców nie głosuje w sposób "tradycyjny" podczas deszczu (gdyż nie wychodzą z domów) ani podczas dobrej pogody (gdyż wyjeżdżają wtedy na weekend).

Wprowadzenie zdalnych systemów wyborczych może być dość odległą perspektywą także z innych przyczyn. Trudno myśleć o bardziej zaawansowanych pomysłach, w sytuacji gdy - delikatnie mówiąc - mocno kuleje realizacja idei dużo bardziej przydatnej obywatelom, czyli e-administracji publicznej. Sprawnie działające e-urzędy są znacznie bardziej potrzebną obywatelom usługą niż zdalne głosowanie. Osobiście, jako obywatel i jednocześnie podatnik, wolałbym, by państwo w pierwszej kolejności uruchomiło sprawny system e-administracji. Sprawny i łatwo dostępny. Na i-wybory mogę poczekać.

Może też warto rozważyć opracowanie systemu dużo bardziej elastycznego i wszechstronnego od i-votingu. Może wyjściem będzie system zdalnego sprawowania władzy przez najwyższego suwerena - czyli obywateli? System praktycznej realizacji podstawowych praw obywateli wolnego kraju - inicjatywy ustawodawczej, prawa do referendum oraz biernego prawa wyborczego. Cóż stoi bowiem na przeszkodzie, by obywatele Polski mogli przez Internet składać swoje podpisy pod inicjatywami ustaw? By częściej sięgali po instytucję referendum, o ile byłaby ona w miarę tania i łatwo dostępna?

Możliwość szybkiej i prostej weryfikacji pomysłów organów ustawodawczych oraz zgłaszania inicjatyw ustawodawczych z pewnością wpłynęłaby pozytywnie na jakość stanowionego prawa, a także na budowę świadomości prawnej i obywatelskiej Polaków.

Autor od wielu lat zajmuje się tematyką nowych technologii, gospodarczą oraz samorządową. Jego artykuły i analizy ukazują się w renomowanych serwisach internetowych.

 
 

Polecamy

Biblioteka Informacja Publiczna

Specjalistyczne publikacje książkowe dla pracowników administracji publicznej

więcej