Fot. D. Stańda

Dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego obywatela gwarantowanym przez art. 61 konstytucji. Zasadę tę konkretyzuje ustawa o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwana dalej udip. Choć ten akt prawny szczegółowo reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej zarówno od strony materialnej, jak i proceduralnej, regulacja ta nie gra ani głównej, ani nadrzędnej roli wobec wszystkich innych przepisów. Mimo swojego kompleksowego charakteru można ją więc postawić w jednym rzędzie z przepisami ponad 250 innych ustaw1, które odnoszą się do kwestii dostępu do różnego rodzaju informacji chronionych przez prawo (np. ustawy o krajowym rejestrze sądowym, finansach publicznych, ochronie danych osobowych, Instytucie Pamięci Narodowej). Fakt ten powoduje wiele utrudnień i niespójności w dostępie do informacji publicznej, rozumianym systemowo jako element porządku prawnego państwa.

Prawo do informacji

Przepis art. 1 ust. 1 udip definiuje informację publiczną bardzo szeroko - jako "każdą informację o sprawach publicznych". Stworzonej przez ustawodawcę definicji, choć jest bardzo pojemna, zarzuca się brak doprecyzowania zakresu, a także błędy logiczne2. Nie wnikając w szczegółowe rozważania, na potrzeby tego artykułu warto jedynie stwierdzić, że za informację publiczną uznaje się wiadomości o działalności nie tylko organów władzy publicznej, ale także samorządów zawodowych i gospodarczych oraz osób i jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania władzy publicznej, gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jako informacje o sprawach publicznych traktuje się jednak nie tylko te dane, które zostały wytworzone przez wyżej wymienione podmioty, ale także wszelkie inne informacje, o ile odnoszą się do ich działalności.

W orzecznictwie sądów znaleźć można wiele przykładów zakwalifikowania określonych danych jako wchodzących bądź też wykraczających poza zakres pojęcia informacji publicznej. Generalnym założeniem udip było stworzenie sprawnego i prostego systemu informowania obywateli o funkcjonowaniu szeroko rozumianych instytucji władzy państwowej, a więc wszystkiego, co znajduje się poza sferą relacji między podmiotami prywatnymi (osobami fizycznymi, prywatnymi osobami prawnymi i innymi jednostkami organizacyjnymi). Pomijając kwestie oceny rozwiązań ustawowych oraz dotychczasowego funkcjonowania udip w systemie prawnym, zajmiemy się tu jednym z narzędzi wprowadzonym przez ustawę, które służy realizacji prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej - Biuletynem Informacji Publicznej.

Po pierwsze dostępność

W myśl art. 8 udip BIP jest "publikatorem teleinformatycznym" - hierarchicznym systemem stron internetowych powiązanych z głównym, nadrzędnym serwisem oraz serwisami podrzędnymi, prowadzonymi przez poszczególne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis wprowadzający BIP sytuuje go jako narzędzie powszechnego udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 udip przedmiotem indywidualnego wniosku o udzielenie informacji mogą być tylko te z nich, które nie zostały udostępnione w BIP. Jest to jeden z podstawowych i oczywistych przejawów rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce - widać tu bowiem, że ustawodawca zasadniczą część mechanizmu dostępu do informacji o działaniach sfery publicznej oparł na narzędziach internetowych. Spośród dostępnych technicznych środków rozpowszechniania informacji Sieć najpełniej realizuje postulaty powszechności, szybkości, kompletności, ciągłości i prostoty dostępu. Choć oczywiście nie można pominąć faktu, że możliwości tej pozbawiona jest wciąż znaczna grupa obywateli "wykluczonych cyfrowo".

Koncepcja BIP opiera się na udostępnianiu informacji bez wniosku, a więc zakłada, że pewna jej część, o podstawowym charakterze, będzie stale dostępna do publicznej wiadomości. Stronę główną Biuletynu, którą dla uniknięcia terminologicznych pomyłek ze stronami podrzędnymi należałoby jednak nazywać raczej "serwisem głównym BIP-u", prowadzi minister właściwy do spraw informatyzacji (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji). Natomiast obowiązek tworzenia tzw. stron podmiotowych Biuletynu leży w gestii poszczególnych podmiotów zobowiązanych na mocy ustawy do jego posiadania.

Obowiązek, nie możliwość

Prowadzenie BIP jest obowiązkiem, a nie tylko możliwością, co wyraźnie stwierdza art. 8 ust. 3 udip. Podmiotami zobowiązanymi do posiadania własnej strony internetowej z Biuletynem są organy władzy publicznej, zarówno centralne (rządowe), jak i samorządowe oraz organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Obowiązek ten spoczywa w szczególności także na jednostkach pomocniczych organów samorządowych, o ile nie są one osobami prawnymi. Podmiotami zobowiązanymi są nie tylko zakłady budżetowe takie jak np. szkoły, ale także zupełnie odrębna kategoria - sądy i prokuratura. Sędzia lub - odpowiednio - prokurator kierujący tymi instytucjami wykonuje także czynności związane ze sprawami administracyjnymi i to on jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Na marginesie należy tutaj zauważyć, że nie jest jasne, jaki charakter - w świetle udip - mają akta indywidualnych spraw rozstrzyganych przez te organy. Generalnie można stwierdzić, że z uwagi na to, że zostały one przynajmniej w części wytworzone przez organy władzy publicznej, podlegać będą udip z tym zastrzeżeniem, że po pierwsze wniosek dotyczący dostępu do nich musi precyzować, o jaką informację o sprawach publicznych zawartą w tych aktach chodzi, a po drugie - jej udostępnienie nie może się wiązać z naruszeniem praw jednostki (np. prawa do prywatności).

Zawartość merytoryczna

Zagadnienie to, mimo że bardziej szczegółowe, wiąże się bezpośrednio z tematyką BIP-u, dotyczy bowiem jego zakresu przedmiotowego, czyli tego, jakie informacje powinien zawierać. Ma to bardzo ważne praktyczne znaczenie, jak wcześniej wskazaliśmy bowiem, wszystkie dane, które zostaną zamieszczone w Biuletynie, nie podlegają innym trybom udostępniania przewidzianym w udip, w tym trybowi wnioskowemu. Katalog informacji zawarty w wyliczeniu art. 6 ust. 1 udip określa minimalny zakres merytoryczny BIP-u. Z udostępniania tą drogą wyłączona została treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych oraz stanowiska organów władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych zajęte w sprawach publicznych.

Problem interpretacyjny, jaki może pojawiać się na gruncie ustawowego wyliczenia zawartości Biuletynu, to przede wszystkim sposób zakwalifikowania określonej informacji jako spełniającej ustawowe przesłanki obowiązku publikacji. Poza tym ustawa nie precyzuje, jak szczegółowe mają być dane zamieszczane na stronach BIP-u. Pozostałej zawartości Biuletynu dotyczy natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (DzU z 2007 r. nr 10, poz. 68 z późn. zm.) - zwane dalej rozporządzeniem o BIP-ie - regulujące szczegółowe kwestie jego tworzenia. Paragraf 11 ust. 1 pkt 5) lit. b wskazuje, że na stronach powinny znaleźć się także inne niż wymienione expressis verbis w ustawie informacje publiczne, w szczególności "takie, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje".

Mimo że przepis ten ma w założeniu charakter konkretyzujący, wyliczenie jest przykładowe i zawiera ogólne stwierdzenia. To, jaka informacja powinna podlegać udostępnieniu w Biuletynie, musi być, wobec braku doprecyzowania przez przepisy udip i rozporządzenia o BIP-ie, rozstrzygane każdorazowo na gruncie konkretnego przypadku. W szczególności zwrócić należy uwagę na społeczny cel, jaki realizuje udip - prawo obywateli do wiadomości o funkcjonowaniu sfery publicznej, z którego wynika, że informacja musi być odpowiednio pełna. Także szczegółowe ustawy mogą wskazywać dodatkowe informacje, które podlegają publikacji w BIP.

Dodatkowe wymagania

Oprócz zawartości merytorycznej BIP, udip określa także dodatkowe wymagania związane z Biuletynem o charakterze pomocniczo-technicznym.

Składają się na nie, zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy, dane wskazujące podmiot, który określoną informację publicznie udostępnił, tożsamość konkretnej osoby, która taką informację wytworzyła lub która za jej treść odpowiada, tożsamość osoby, która wprowadziła określoną informację do biuletynu (np. informatyka lub innego administratora strony), a także oznaczenie czasu wytworzenia informacji oraz czasu jej udostępnienia. Punkt 5 ust. 6 art. 8 udip zawiera dodatkowe wymaganie dotyczące "zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji", co ma służyć umożliwieniu określenia aktualności poszczególnych danych. Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w punkcie 4 omawianego przepisu wymienia obowiązek oznaczenia czasu udostępnienia informacji, zaś w punkcie 5 - zabezpieczenia możliwości identyfikacji tego czasu. Oznacza to zatem, że w stosunku do danych o czasie udostępnienia musi być zastosowany specjalny mechanizm umożliwiający jednoznaczną jego weryfikację. Użycie sformułowania "zabezpieczenie" oznacza, że powinny zostać zastosowane takie środki ochronne, które zapobiegną ewentualnym wątpliwościom co do czasu udostępnienia. W szczególności chodzić może o wyłączenie możliwości wpływu osoby publikującej określony materiał w Biuletynie na wyświetlanie informacji o czasie udostępnienia.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 udip podmiot powinien zamieścić w BIP-ie informację o sposobie dostępu do danych, które nie zostały udostępnione. W szczególności chodzi tutaj o poinformowanie o procedurze składania wniosków, udostępnianiu poprzez wyłożenie, wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych lub poprzez zainstalowanie tam urządzeń umożliwiających zapoznanie się z informacją publiczną (art. 10 i 11 udip).

Szczegóły tworzenia strony głównej (serwisu głównego) Biuletynu oraz stron podmiotowych regulowane są w rozporządzeniu o BIP-ie. Generalnym wymogiem dla wszystkich stron Biuletynu jest wyrażony w §7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia obowiązek spełniania minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Te zaś określone są w kolejnym akcie wykonawczym, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (DzU z 2005 nr 212, poz. 1766 z późn. zm.). Określone są tu podstawowe standardy techniczne i technologiczne dotyczące przesyłania i udostępniania treści w systemach teleinformatycznych. Poza oczywiście fundamentalnymi kwestiami, takimi jak protokoły wymiany danych (IP, HTTP wersji 1.1 itd.), w akcie tym zostały zapisane dopuszczalne formaty treści tekstowych, graficznych, a także stron internetowych. W praktyce kwestia ta budzi wiele wątpliwości - warto zwrócić uwagę na stwierdzenie, że dokumenty tekstowe powinny być udostępniane w jednym z pięciu wymienionych formatów danych, przy czym niektóre z nich nie są kompatybilne z wieloma programami służącymi do odczytu. Rozwiązanie to powoduje, że w przypadku ich zastosowania dostęp użytkownika do różnych informacji może być ograniczony.

Omawiane rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań określa wiele podstawowych i oczywistych standardów oraz rozwiązań także dla stron Biuletynu - takich jak stosowanie protokołu HTTP, języka HTML oraz stylów CSS, a także określonych formatów plików graficznych. Paragraf 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o BIP-ie stanowi natomiast o funkcjonalnych cechach stron Biuletynu, określając, że mają one być projektowane w taki sposób, aby uwzględniały konieczność wprowadzania modyfikacji związanych z rozwojem systemów teleinformatycznych. Jest to przejaw dążenia do wdrażania rozwiązań elastycznych i relatywnie prostych, które bez ponoszenia nadmiernych kosztów mogą być na bieżąco dostosowywane do zmieniających się warunków i technologii informatycznych. Mimo że jest to stwierdzenie bardzo ogólne, daje wiele istotnych wskazówek, w szczególności aby unikać do tworzenia BIP-u systemów nadmiernie skomplikowanych i z natury swej zamkniętych.

Bezpiecznie i bez wątpliwości

Rozporządzenie o BIP-ie daje również wskazówki dotyczące treści merytorycznej, która ma być zamieszczana na stronach internetowych. Paragraf 7 ust. 2 pkt 1 przewiduje, by informacje udostępniane były w jakości niebudzącej wątpliwości co do ich zawartości. Z pewnością odnosi się to do należytej czytelności np. publikowanych skanów dokumentów. Powstaje tu pytanie, czy przepis ten może także dotyczyć jakości informacji jako takiej, tj. weryfikacji jej poprawności, odpowiedniego jej przedstawienia w takim zakresie, w jakim ma ona wpływ na odbiór (interpretację) zawartości.

Kolejnym warunkiem o czysto technicznym charakterze jest wymóg niezabezpieczania treści przed jej drukowaniem i kopiowaniem. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że strona BIP-u musi zawierać specjalne, dodatkowe opcje lub narzędzia umożliwiające użytkownikowi drukowanie i kopiowanie informacji. Zgodnie z treścią omawianego § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o BIP-ie nie ma więc obowiązku zamieszczania na stronach Biuletynu osobnych opcji drukowania lub pobierania informacji na dysk - wystarczy, że działania te nie są przez podmiot wyłączone.

BIP a strona WWW

Bardzo często zdarza się, że podmiot, który zgodnie z udip jest zobowiązany do posiadania BIP-u, już wcześniej stworzył swoją stronę internetową. Może ona zawierać część danych, które są wymagane dla stron Biuletynu. W takiej sytuacji, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o BIP-ie, podmiot zobowiązany jest ze struktury własnej witryny wydzielić Biuletyn, przez umieszczenie na głównej stronie linku z logo BIP-u, który prowadzić będzie do części zawierającej podmiotową stronę Biuletynu. Jedynie gdy treść dotychczas istniejącej witryny spełnia wszystkie wymagania dla BIP-u określone w udip, możliwe jest zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia połączenie obu stron w jeden funkcjonalny serwis WWW.

Ciągle i pod kontrolą

Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia o BIP-ie strony Biuletynu muszą być wyposażone także w "mechanizm dziennika" - czyli narzędzie informatyczne (aplikacja bądź jej część), które automatycznie zapisuje informacje o zmianach dokonywanych w treści informacji udostępnianej publicznie lub próbach ich dokonywania przez osoby nieuprawnione. Jest to zatem typowy dziennik (log) zmian wprowadzanych przez poszczególne osoby uprawnione do administracji stronami z możliwością rejestrowania nieudanych prób logowania.

Rozporządzenie o BIP-ie wprowadza także wymóg zastosowania odpowiednich zabezpieczeń strony przed zniszczeniem lub modyfikacją informacji publicznej przez osoby nieuprawnione poprzez odpowiednie programowe bądź sprzętowo-programowe rozwiązania techniczne (§ 17 rozporządzenia). Zgodnie z § 19, strony Biuletynu powinny być także chronione przed celowym spowolnieniem lub uniemożliwieniem dostępu do ich treści, przy czym rozporządzenie nie podaje szczegółowo, o jakiego rodzaju zagrożenia tu chodzi. Można jednak wnioskować, że przepis ten dotyczy przede wszystkim zabezpieczenia stron BIP-u przed grupą ataków typu DoS (Denial of Service - np. flooding, SYNFlood, DDoS, DRDoS) polegających na różnej formie uniemożliwienia dostępu do określonych treści lub usług poprzez zajęcie w całości dostępnych zasobów sieciowych. Wobec braku szczegółowych wskazań dotyczących sposobu zabezpieczenia trzeba tu odwołać się do wiedzy technicznej z zakresu teleinformatyki.

Strony podmiotowe BIP zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia o BIP powinny być dostępne w sposób ciągły, a w razie zaistnienia awarii przerwa w ich funkcjonowaniu nie powinna przekraczać ośmiu godzin. Obowiązkowe jest również sporządzanie kopii bezpieczeństwa danych z Biuletynu na odrębnych nośnikach informatycznych nie później niż dobę po dokonaniu zmian w jego treści. W sytuacji gdy zmiany dokonywane są częściej, kopie bezpieczeństwa powinny być wykonywane raz na dobę.

Na głównej stronie

Odrębnym zagadnieniem jest strona główna (serwis główny) BIP-u, której powstanie reguluje art. 9 ust. 1 udip. Zawiera ona w szczególności linki do stron podmiotowych poszczególnych BIP-ów. Aby zapewnić kompletność i aktualność strony głównej, na podmioty prowadzące poszczególne biuletyny nałożono obowiązek przekazywania ministrowi właściwemu ds. informatyzacji informacji niezbędnych do jej stworzenia. Rozporządzenie nie określa szczegółowo listy tych danych. Obecnie są to, oprócz adresów poszczególnych biuletynów, dane teleadresowe podmiotów wraz z adresami e-mailowymi oraz szczegółowymi danymi kontaktowymi redakcji podmiotowych BIP-ów.

Każdy z podmiotów tworzących Biuletyn ma zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia o BIP-ie obowiązek powiadomienia właściwego ministra o wszelkich zmianach w treści informacji, która została opublikowana na stronie głównej BIP-u. Ustawa nie precyzuje terminu, w jakim informacja ta ma zostać przesłana, jednak wskazuje, że ma to nastąpić "niezwłocznie po wprowadzeniu na stronie podmiotowej BIP tych zmian" (§ 13 rozporządzenia). Od strony technicznej przekazanie to następuje przez wprowadzenie odpowiednich danych do systemu administracyjnego strony głównej BIP-u, do której dostęp ma każdy z podmiotów tworzących poszczególne biuletyny.

Obszernie, ale nieprecyzyjnie

Jak widać, wykaz szczegółowych wymagań dotyczących stron podmiotowych BIP-u jest dość obszerny, jednak w praktyce nie precyzują one bardzo wielu istotnych kwestii związanych z tworzeniem Biuletynu. Przede wszystkim bardzo ogólnie zostały sformułowane wymagania dotyczące samej struktury i formy stron - wskazano możliwe do wykorzystania technologie (język HTML wersji 3.2, język XHTML w standardzie 1.0 itd.). Ogólne są też wymagania dotyczące zawartości merytorycznej oraz elastyczności i możliwości modyfikacji systemów. Nie został określony jeden ustandaryzowany format tworzenia BIP-u, oparty na modułach, choć przecież wiele jest różnego rodzaju gotowych rozwiązań informatycznych typu systemy zarządzania treścią (CMS). Brak określenia formatu prezentacji danych sprawia, że poszczególne strony podmiotowe BIP-u często bardzo się od siebie różnią lub tworzone są w sposób mało czytelny dla użytkownika. Używane do budowy biuletynów systemy często nie spełniają wymagań określonych w udip i rozporządzeniu o BIP-ie. Wszystko to powoduje istotne problemy w korzystaniu z Biuletynu Informacji Publicznej.

Dowolność wyboru technicznego sposobu tworzenia stron podmiotowych biuletynów z jednej strony daje możliwość wykorzystywania także programów rozpowszechnianych na zasadzie nieodpłatnych, "wolnych" licencji (typu freeware, free software, open source), co zapewnia elastyczność, z drugiej jednak strony, w bardzo szerokim obszarze nieuregulowanym, powoduje praktyczny brak kontroli treści i jakości informacji, nie tylko pod kątem merytorycznym, ale i co do formy prezentacji.

Na cenzurowanym

Problem kontroli zawartości biuletynów jest znacznie szerszy i dotyczy ogólnego zagadnienia egzekwowania stosowania przepisów udip związanych z BIP-em. Ustawodawca nie przewidział żadnych kompleksowych sankcji za niewłaściwe prowadzenie Biuletynu. Tworzenie BIP-u i udostępnianie w nim informacji publicznych jako takie nie podlegają kontroli administracyjnej (w postępowaniu jurysdykcyjnym) ani sądowoadministracyjnej (w postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Obywatel może domagać się zgodnego z ustawą i rozporządzeniem prowadzenia Biuletynu jedynie w ramach postępowania administracyjnego w sprawie skarg i wniosków3. Pośrednio do kontroli sądowej może dojść także w razie wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w trybie art. 10 udip w razie skargi obywatela na bezczynność organów administracji (nieudzielenie informacji). W toku tego postępowania podmiot zobowiązany mógłby powoływać się na wcześniejsze udostępnienie informacji w BIP-ie, w związku z czym skarga byłaby bezzasadna4.

Jedyną regulacją wprowadzającą sankcję związaną z prowadzeniem BIP-u jest art. 23 udip przewidujący odpowiedzialność karną osoby, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej. Należy zauważyć tylko, że przepis ten mówi o nieudostępnianiu informacji, natomiast nie dotyczy on różnego rodzaju nieprawidłowości w prowadzeniu samego Biuletynu. Wobec wspomnianego braku szczegółowych regulacji zapewniających egzekwowanie właściwego stosowania przepisów o BIP-ie
prawidłowość jego tworzenia może być kontrolowana jedynie w zakresie stosunków wewnętrznych (służbowych) w ramach podmiotów zobowiązanych do prowadzenia Biuletynu.

Autor jest prawnikiem w Kancelarii Prawnej Bukowski i Wspólnicy z Krakowa